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期刊导读

PPP模式下海绵城市项目的绩效评价研究
Research on Performance Evaluation of Sponge City Project under PPP Model

陈梦琪 CHEN Meng-qi;张哨军 ZHANG Shao-jun;卢亭 LU Ting;文浩 WEN Hao
(武汉工程大学,武汉 430000)
(Wuhan University of Engineering,Wuhan 430000,China)

摘要:在我国海绵城市试点城市中,大多数海绵城市项目都采用了 PPP 模式进行相关建设工作,但由于 PPP 模式在建设项目中的复杂性,使得在对海绵城市PPP项目进行绩效评价时,遇到了较大的困难。本文以 PPP 模式下海绵城市绩效评价为研究对象,构建了海绵城市绩效评价指标体系,应用层次分析法和模糊综合评价法进行了绩效评价,并对武汉市 S 示范区海绵城市项目进行了实例分析,评价结果显示:武汉市 S 示范区海绵城市PPP项目绩效评价结果为良,此研究结果可对日后的海绵城市PPP项目进行绩效评价提供一定的借鉴意义。
Abstract: In the sponge city pilot cities in China, most sponge city projects adopt the PPP mode for the related construction work, but due to the complexity of the PPP mode in the construction projects, there are great difficulties in the performance evaluation of the sponge city PPP projects. Taking the performance evaluation of sponge city under PPP model, built sponge city performance evaluation index system, applied hierarchical analysis and fuzzy comprehensive evaluation method, and analyzed sponge city project, the evaluation results show that the performance evaluation results of sponge city PPP project in Wuhan S Demonstration Zone are good, which can provide some reference for future performance evaluation of sponge city PPP project.
关键词:PPP模式;海绵城市;绩效评价
Key words: PPP model;sponge city;performance evaluation

  中图分类号:TU992     文献标识码:A      文章编号:1006-4311(2021)27-001-03      doi:10.3969/j.issn.1006-4311.2021.27.001

0  引言
PPP模式,是政府部门与社会资本方建立的共同建立的合作关系,旨在提供城市基础设施或公共产品服务。在我国城市公共基础设施的建设中,大多数项目都采用了PPP模式,为推进PPP模式的应用和加快城市基础设施的建设,各级政府部门相继出台了相关政策文件。
随着城市建设的发展,我国开始大力推行PPP模式,其项目数量和投资额都呈现持续增长态势,此模式也被认为是有效改善公共基础设施供给的模式。据PPP综合信息平台数据显示,截止2021年7月中旬,管理库项目共有10119个,管理库项目金额达156777亿元,已覆盖31个省(自治市、直辖区)、19个行业领域。由于我国当前的城市水生态危机加重,“海绵城市”概念于2012年4月首次提出,针对其建设投资巨大这一特点,采用PPP模式进行海绵城市项目的建设,无疑成为地方政府的最佳选择。从PPP项目操作指南的相关规定可以看出,项目绩效评估是 PPP项目实施的关键一步,而随着采用PPP模式的海绵城市项目数量和投资额度的增长,各类问题也接踵而至,在这个时候,开展绩效评价是非常必要的。
1  建立PPP模式下海绵城市项目绩效评价模型
由于海绵城市PPP项目绩效评价指标多而繁杂,为了能够较为真实、明确、全面地反映海绵城市PPP项目的绩效水平,本研究采用层次分析法和模糊综合评价法,研究了PPP模式下海绵城市项目绩效评价模型构建与应用。首先,以《海绵城市建设技术指南》为文件指导,《海绵城市建设绩效评价与考核办法》为基础,结合相关文献和 PPP模式的特点,构建海绵城市绩效评价指标体系,然后运用层次分析法计算指标权重,运用模糊综合评价法对绩效模型进行评价,得到项目的综合评价结果,最后,结合武汉市实际情况,将此模型应用到武汉市S示范区海绵城市项目,得出的结论为:该项目绩效评价等级为“良”。
2  案例分析
2.1 项目概况
武汉作为全国首批海绵城市建设试点城市之一,三年内计划实施包括居住小区、公共建筑、道路海绵性改造,城市水系生态修复项目等455个项目。截止2017年4月底,武汉市海绵城市建设示范区已完工项目112项,完工面积18.17平方公里(按照项目影响面积计算),并出台了《武汉市海绵城市专项规划》等文件,以期更好地推动武汉市海绵城市建设,将武汉市建成南方丰水地区的海绵范例城市。
武汉市海绵城市相关试点主要集中在都市发展区,故本文以S示范区为研究区,建设期2年,运营期8年,项目估算总投资约为127448万元,采用PPP模式进行建设,包括荆州街(工业路-工业四路)、沿港路、工业四路等11条道路的海绵改造,68个小区公建的海绵化建设,南干渠游园(建设一路-工业四路)海绵改造,工业三路(冶金大道-恩施街)、工业一路(青翠路-随州街)、荆州街(工业四路-工业路)排水工程及一号明渠综合整治工程,具体建设内容为市政道路、小区公建、公园绿地、城市水系、城市管渠等。
本项目是武汉市成为首批国家海绵建设试点以来首个进入建设期的PPP模式项目,相较于传统建设模式下政府集中投入,本项目采用合作期内逐年付费的形式,能充分体现出应用PPP模式进行海绵城市建设从而提高公共产品及服务提供效力的优势。
2.2 相关数据的收集
首先,在武汉市住建局、土地局、规划局等官方网站,获得本次研究的基础数据;然后,根据《2020年武汉市统计年鉴》、全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台等诸多报告文件进行深入挖掘,参考相关文献和各领域专家意见获得本次研究的定性数据和定量数据。
2.3 项目绩效评价
2.3.1 海绵城市建设评价指标体系的建立
根据住建部发布的《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建(试行)》(2014),针对海绵城市PPP项目的特点,在进行大量文献分析的基础上,得到武汉市S示范区海绵城市PPP项目的评价指标分为4个一级指标和15个二级指标。武汉市S示范区海绵城市PPP项目评价指标体系及权重如表1所示。
2.3.2 建立评语集并进行模糊综合评价
①制定评价对象的评语集。本案例确定的模型中各指标的评价等级为4级,即U=(U1,U2,U3,U4),对应的评语集为{优,良,中,差}。 
②确定指标权重。由表1可见,Ci层对C层的权重向量A=(A1,A2,A3,A4)=(0.185,0.245,0.347,0.223)。Cij层对Ci层的权重向量为Ai=(Ai1,Ai2,Ai3,…,Aim)。由表1可知:
A1=(0.27,0.22,0.51);     
A2=(0.19,0.07,0.41,0.33);
A3=(0.32,0.16,0.21,0.31);
A4=(0.27,0.23,0.22,0.28)。
采用层次分析法计算得到上述一级指标权重和二级指标权重,经检验计算,计算结果C.R均小于0.100,通过了一致性检验。
③计算模糊评价结果。其中二级指标对评语集U的隶属程度的计算方法为:对20名来自海绵城市项目、PPP领域的专家和政府官员进行问卷调查,请他们根据各评价指标对本案例项目的绩效进行评价,并对他们的评判结果进行统计及计算,得到R*=(R1,R2,R3,R4),并根据公式(1)计算评语集的判断矩阵,应用最大隶属度原则得出相关评价结果。
■(1)
  1)对一级指标进行模糊综合评价。
当i=1时,对本项目的经济绩效进行评价,二级指标权重向量A1=(0.27,0.22,0.51),模糊评价矩阵为
R1=■,
B1=A1R1=[0.27  0.22  0.51]■
=[0.503  0.402  0.095  0]
根据上述计算结果,可以得出的结论是:专家对该项目经济绩效方面的评价是优。
  当i=2时,对本项目的社会绩效进行评价,二级指标权重向量 A2=(0.19,0.07,0.41,0.33),模糊评价矩阵为 
R2 =■,
B2= A2 R2=[0.19  0.07  0.41  0.33]■
=[0.436  0.252  0.312  0]
根据上述计算结果,可以得出的结论是:专家对该项目社会绩效方面的评价是优。
  当i=3时,对本项目的环境绩效进行评价,二级指标权重向量A3=(0.38,0.16,0.21,0.25),模糊评价矩阵为
R3 =■,
B3=A3R3=[0.38  0.16  0.21  0.25]■
=[0.221  0.46  0.184  0.021]
根据上述计算结果,可以得出的结论是:专家对该项目环境绩效方面的评价是良。
当i=4时,对建设制度及执行绩效进行评价,二级指标权重向量A4=(0.27,0.23,0.22,0.28),模糊评价矩阵为R4=■,
B4=A4R4=[0.27  0.23  0.22  0.28]■
=[0.105  0.228  0.508  0.044]
根据上述计算结果,可以得出的结论是:专家对该项目建设制度及执行会绩效方面的评价是中。
2)对项目整体进行模糊综合评价。
将二级评价指标的模糊评价矩阵进行合成,即R=■,对武汉市S示范区海绵城市 PPP 项目整体进行综合评价:
B=AR
=[0.185  0.245  0.347  0.223]■
=[0.230  0.347  0.271  0.017]
因此,根据上述计算结果,可以得出的结论是:武汉市 S 示范区海绵城市 PPP 项目的整体绩效评价结果为良。
2.4 结果分析
从指标权重结果可以看出,武汉市S示范区海绵城市 PPP项目总体绩效水平为“良”。其中,在经济绩效、社会绩效两个方面,该项目都达到了“优”的水平;在环境绩效方面,该项目的绩效水平为“良”;在建设制度及执行绩效方面,项目的绩效水平为“中”,这表明在环境、建设制度及执行方面并没有达到最优绩效,通过深入分析发现,在海绵城市建设过程中,政府和社会资本方应在投融资制度、绩效考核和奖惩机制等方面制定更为规范的制度,并加大力度向大众宣传海绵城市政策制度,提高公众参与度,让城市居民实实在在地体会到海绵城市建设带来的变化,从而提升公众满意度,保障海绵城市建设的顺利实施。
2.5 建议
由于海绵城市PPP项目绩效评价案例较少,为了使评价结果更科学合理,可以采取相应的改进措施,促进项目绩效考核工作的开展。①在考核频率方面,可每季度开展一次,成立政府指定机构或委托第三方组建绩效考核委员会,进行综合考核评分,评分结果与项目付费100%挂钩。本期政府应支付的项目可行性缺口补助,按最终计分结果计算,奖励或扣除在本期政府支付期限内,调整政府应支付的费用金额。②在风险分配方面,以风险最优分配原则为核心,综合考虑政府风险管理、项目回报机制、市场风险预测能力、项目公司风险管理能力等要素,在政府和项目公司间合理分配项目风险。③在履行义务方面,政府方对合作期内项目的投资、建设、运营等进行全面的监督和监管,行使行政监管、合同的履约监管,并根据《PPP项目合同》规定的评估标准和评估结果支付相关费用;社会资本方负责项目的投资、融资、建设、运营等任务,按照约定的建设标准和运维标准建设和运营,接受政府和公众的监督,为本项目提供运营维护服务,并按相关协议收取可用性服务费和运维绩效服务费。④在奖惩规则方面,对于绩效考核综合评分为“优”的项目,政府方实行100%付费,对于绩效考核综合评分为“良”的项目,政府方按80%比例付费,对于绩效考核综合评分为“中”的项目,政府方实行60%付费,对于绩效考核综合评分为“差”的项目,政府方有权暂停海绵城市项目可行性缺口补助和当年运维绩效服务费的支付,并要求其进行整改,待项目公司重新整顿并运营达标后继续支付。项目公司连续整顿两次不达标的,政府方有权根据合同追究社会资本违约责任,情节严重的政府方有权终止PPP项目合同,并追究额外的违约赔偿。
3  结语
通过对评价结果的分析,可以发现和武汉市S示范区海绵城市PPP项目的实际情况吻合,说明本研究建立的绩效评价模型是科学和可行的。本文利用模糊综合评价法和层次分析法,构建了PPP模式下海绵城市项目的绩效评价模型,并运用此模型得出武汉市S示范区海绵城市PPP项目的绩效评价结果。海绵城市的建设与发展在城市生态建设中起着不可或缺的作用,不仅能减少城市洪涝灾害的发生,还能够让雨水资源循环起来,实现真正的雨水回收利用。我国海绵城市PPP项目起步较晚,缺乏完善的建设制度,迫切需要一套完善的绩效评价体系,希望此研究在我国海绵城市PPP项目绩效评价与运营管理方面,能有一定的参考价值和借鉴意义,从而形成具有可复制可推广的低成本海绵城市建设模式,充分体现试点示范的全局性价值。
参考文献:
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[5]段浩梁.基于模糊综合评价法的PPP项目绩效评价研究[D].河北工业大学,2019.
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